此次中央经济工作会议再次强调“因城施策”，提法也从“分类调控”改成“分类指导”，意味着房地产调控不再“一刀切”，地方政府或将拥有更大的自主权。

就在中央经济工作会议召开的前一天，有些地方政府房地产政策开始松动。2018年12月18日，山东菏泽率先提出取消一二手房限售，成为第一个发出楼市松绑信号的地方政府。在中央明确地方政府主体责任之后，多个城市纷纷放宽购房限制，短短一个月内，深圳、广州、珠海、上海、衡阳、青岛等城市先后对楼市进行微调。

经历了两年紧缩的调控之后，房地产市场似乎要迎来一轮宽松期，而在“房住不炒”的主基调下，地方政府将如何发挥“主体责任”，成为博弈的关注点。

值得注意的是，衡阳发改委和住建局发布的取消限价通知，落款日期是2018年12月19日，也就是在文件印发一周后才对外公布，却仅“存活”了一天就被市政府撤回。衡阳市政府对房地产调控政策的谨慎和试探意味可见一斑。

2018年12月，社科院发布《中国住房发展报告(2018-2019)》指出，综合房地产市场周期、前期需求释放以及政策调控的多重影响，进入2018年下半年后，随着持续三年的调控政策逐渐显现效应，部分城市楼市逐渐显露疲态，土地溢价率不断下降、土地流拍不断增加，部分城市的库存又进入上升通道。

社科院的报告预计，未来，一线城市可能微调调控措施，保持调控政策的适度；二线城市可能最具放松的冲动和条件，激活楼市的热度；三四线城市可能动用干预之手，极力维护楼市的温度。

实际上，在这一轮微调中，冲锋在前的，不光有菏泽、衡阳等三四线城市，也有广州、珠海、深圳等一二线城市。

此外，中央经济工作会议还提出，宏观政策要强化逆周期调节。在中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌看来，这同样也是对房地产调控提出的要求。据他研究发现，房地产市场是有周期性的，从1998年住房制度改革20年以来，大概三年多时间一个小周期，而在这三年多时间中，有一年半到两年的时间是上升期，还有一年到一年半是下行期。

去年以来，特别是去年下半年以来，中国房地产市场总体进入下行期，“对于房地产市场调控而言，下行的时候，要阻止下行速度不要太快，上升的时候要防止上升的力度不要过高”。顾云昌认为，在过去经济上扬，特别是楼市上扬的时候，采取了限价、限购、限售等政策。而现在这些城市面临较为明显的下行趋势，出现房价的增幅下降，甚至出现房价下降的情况时，根据逆周期调节原则，需要对房地产政策进行适当松绑。

“目前一些城市针对销售下行的状态，对房地产政策进行松绑，顺应了楼市的情况。”顾云昌向《中国新闻周刊》解释说，销售的下降会直接影响到开发商拿地，因为他们对未来的预期感觉到有问题，所以会影响土地出让。

顾云昌表示，去年下半年以后，地方政府的土地流拍次数明显增多。“流拍会导致地方财政的土地出让金和房地产相关税收减少，所以地方政府有明显的诉求，为了保证地方政府财政的正常运营，迫切需要对房地产市场采取必要的举措。”

中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授施昱年也认为，巨大的财政压力是地方政府迫不及待对楼市政策松绑的主要原因。由于在中国的税制结构中，来自土地和房地产的税收极为有限，土地出让金成为很多地方财政收入的一个主要来源。尽管2013年以后，土地财政占比越来越小，但在有些三四线城市，依然能占到财政收入的30%~40%。

来自财政部国库司数据显示，2018年，地方一般公共预算本级收入97905亿元，地方政府性基金预算本级收入71372亿元，而土地出让收入为65096亿元，土地出让收入占到地方财政收入的1/3以上。

2016年上半年，为了“去库存”，各地普遍对房地产市场采取较为宽松的政策，造成房价“疯涨”。当年9月，中国开始启动号称“史上最严”的房地产调控政策，在不到10天时间里，就有19个城市先后出台限购、限价、限贷、限售等政策，随后，调控力度不断升级，从一、二线城市扩大到三、四线城市。

“特别是强化限购之后，一些地方政府尽管还有卖地的渠道，但不少开发商已经停止在三四线城市拿地，这些地方政府面临着巨大的资金困境，加上地方债压力，某些三四线城市率先‘松绑’，其实是可以预期的。”施昱年向《中国新闻周刊》分析道。

“一刀切”政策修订

在一些业内人士看来，除了财政压力，这轮微调其实是对此前“一刀切”调控政策的修复。以棚改货币化安置政策为例，在不同的城市，去库存的效果各不相同，衡阳曾面临无房可卖的窘境，而菏泽被“限售”困住市场。

2015年7月，国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，提出用三年时间改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套、农村危房1060万户。

2017年4月，住建部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出商品住房库存量大、市场房源充足的三四线城市，棚户区改造要以货币化安置为主，避免重复建设。

时任住建部部长陈政高曾对棚改货币化安置大加赞许，认为“既推动了去库存工作，又减少了重复建设，提高了效率”。

被认为打响此次楼市“松绑”第一枪的菏泽市，2015年完成棚改20960户，2016年完成62066户，并在2016、2017年连续居全国设区市城市棚改首位。

过去几年，大规模的棚改货币化安置，催化了菏泽楼市的火爆，也使得当地土地成交量持续增长，土地出让收入更是让当地政府赚得盆丰钵满，在山东乃至全国都名列前茅。

据房天下数据显示，在2017年1月至今，菏泽曾三次进入全国土地出让金TOP20，分别是2017年7月，以38.6亿元位居20位，2018年1~3月，以120.4亿元位居第18位，2018年5月，以53.3亿元排名第10位，排名不断攀升。

然而，受“一刀切”的房地产调控政策影响，2017年11月，菏泽不得不采取了“限售”政策，这对较为依赖土地出让金收入的当地财政而言，影响巨大。

2018年6月下旬，有消息称棚改项目审批权将收回至国开行总行。10月8日，国务院常务会议指出，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策。棚改政策的全面收紧，对于菏泽而言，更是“雪上加霜”——去库存红利消退，房地产销售出现大幅下滑，或成为菏泽迫不及待取消限售的原因。

但在“取消限售”政策公布次日的一纸说明中，菏泽市住建局却将原因引向了市民的购房需求，称菏泽市限制新购和二手住房转让期限有关规定出台后，有不少准备购买存量住房的市民，特别是棚改货币化补偿的市民，因不能办理过户而无法购买合适的存量住房，要求取消限制转让期限规定的愿望十分迫切。

而近年来，受转让期限规定的影响，菏泽市二手房交易价格出现同比增长较快的势头。“为防止商品住房价格出现大的波动，促进房地产市场平稳健康发展，经过认真调查和评估，决定取消已出台的限制新购和二手住房转让期限规定。”在说明中，菏泽市住建局如此解释。

“由于房地产属于不动产，具有明显的区域性，因此在房地产整个运营中，城市之间出现严重的分化，但我认为这个分化不是调控造成的，而是因为中国的土地制度和土地供应都存在土地错配的问题。”顾云昌表示，正因为如此，在一些三四线城市库存很多，需要去库存。而对于一二线城市，不仅没有去库存的诉求，还需要增加库存，因为在库存不足的情况下，会导致整个房地产市场的供不应求，造成房价的上涨。

在顾云昌看来，房地产市场的特殊性使得“一刀切”的政策难以奏效，不像其他大宗商品要降一起降，要涨一起涨，也正因为如此，此次中央工作会议提出因城施策，分类指导，将调控的权限更多地交给了地方政府。在建立房地产调控的长效机制过程中，必须想办法解决土地错配的问题。

施昱年则认为，从分类调控到分类指导，体现了房地产政策的系统性。原来的调控是一个管制手段，很难与其他的配套政策相结合。而从目前来看，必须要在财政压力和调控政策之间取得一个平衡，这时候，中央的“分类指导”就非常重要。

比如地方政府面临着地方债压力，急于放开限购，而对于中央政府而言，需要转变地方政府的调控思维，不再局限于房地产本身，只做头痛医头、脚痛医脚的管制，而是指导地方政府将调控的思路打开，跟地方债结合，跟政府的财政压力结合，行成一系列配套措施。

除了财政政策，货币政策也和房地产政策密切相关。今年1月，央行宣布降准，业内纷纷认为这是对房地产市场的松绑信号，降准降息一向也被认为是房地产调控的重要风向标。

施昱年认为，除了利率之外，中央政府也可以通过股市等其他手段对房地产市场进行调控，但由于现在正处于经济下行阶段，政府这些手段只能慢慢调整，从利率突破，慢慢通过分类指导，让地方政府可以用其他的渠道发行地方债，或是通过引资的方式增加地方财政收入，在引资的过程中，就会分散老百姓的投资，不再集中投资房地产等。“这是一个渐进的过程”。

小幅度“松绑”

“房地产市场的发展是上升还是下行，不仅影响地方财政收入，也会影响整个的宏观经济。”顾云昌注意到，此次中央经济工作会议并没有像此前那样对房价提出进一步要求，这也是基于对中国宏观经济情况作出的判断，但在他看来，现在的主要问题不是要防止房价过快上涨，而是要防止房价大跌。

在施昱年看来，目前各地方政府的微调政策，包括降低首付、公积金政策、取消限售、取消限价等，更多的是试探意味，而不是真正去突破限购，不会爆发大量的需求。而且这些政策大多是从供给端尝试，放松供给，有利于稳定房价。

相对而言，广东政策放开的步子迈得更大。2018年12月20日，广州市住建委发布的《关于完善商服类房地产项目销售管理的意见》指出，2017年3月30日土地出让成交的房地产项目，其商服类物业不再限定销售对象，个人购买商服类物业取得不动产证满2年后可再次转让。4天后，广州又对住房公积金提取政策进行微调，允许在广州周边城市异地购房提取公积金余额，政策放松趋势隐现。

“广州的政策相当于在需求侧放松，会有一部分需求被释放出来，但因为商住房的定价和纯住宅定价是两个不同市场，如果商铺价格上涨，并不必然带动住宅市场价格上涨。”施昱年说。

“很多房地产调控政策并没有真正实践过，大家都是摸着石头过河。”施昱年认为，目前从一两个城市的微调，到更多城市的微调，中央似乎是默许的态度，而且在他看来，只要不放开限购，透过其他途径小范围的松动，能够为市场注入一些信心，其实并非坏事。

施昱年认为，在2019年，小幅度的“松绑”可能会成为一种趋势，但不会蔓延到一线城市。北京、上海、深圳、厦门这四个城市或成为房地产调控的重点。”